新形勢下地方政府投融資平臺如何轉型發展？

作者：中國經濟導報    更新時間：2014-12-22 14:43:05    

  “你們那的平臺隨便一個融資項目就是上億的規模，我們這的總資產才一個億，支撐地方經濟發展的作用非常有限，下一步我們怎么辦？”在地方債緊逼、東部沿海地區的政府投融資平臺已啟動“轉型升級”的當下，21世紀宏觀研究院分析師在中部省份調研地方投融資平臺時得到了對方這樣的“反問”。與沿海發達地區的投融資平臺相比，中西部很多地方政府的投融資平臺還處于發展的初級階段，亦有不少平臺剛成立，在戰略定位、產業布局和內部管控上尚沒有完善。不過，在政府與市場的雙重壓力下，各地對于地方政府投融資平臺的下一步已經形成共識——肯定要轉型，平臺要走向終結。
    2014年10月，國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確，剝離融資平臺公司政府融資職能。對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規范后主要有三個渠道：一是對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。問題是，全國地方現有的平臺總數超萬，大量不希望被關閉的投融資平臺該怎么轉型？
    最大難題是還債
   21世紀宏觀研究院本次調研的第一站是山西萬榮縣建設投資公司（下稱“萬榮建投”）。萬榮縣人口約44萬，國土面積約1000平方公里，縣域支柱產業是農業和旅游。截至目前，“萬榮縣建投”成立還不滿“周歲”，現有工作人員5人（由財政局等機關人員兼職、掛職），公司總資產約1億，沒有發行過債券，目前主要職能是為政府基礎設施建設進行融資，下屬的單位包括自來水廠、污水處理廠、林場等。“在中央出臺有關任期債務的考核辦法后，縣領導擔心如果做得太快，可能會成為財政包袱。”萬榮縣建投人士非常坦率地表示。現實來看，萬榮縣的國有資產規模一般、結構欠佳、缺乏穩定的現金流，其主要資產垃圾處理廠、污水處理廠都是靠財政撥款以及通過相關的“基金”來維持。萬榮建投目前貸款的投向依然是民生類和基礎設施建設，其他領域未有涉獵。其主要的融資來源是國家政策性銀行，如國開行和農發行，提供的貸款產品成本小、利率低。這也意味著，萬榮建投目前的能力與支撐當地的基礎設施建仍有較大距離。
    21世紀宏觀研究院在調研中發現，限制地方政府投融資平臺發展的原因，市場因素并不是最主要的。
    以成立于2003年的大同市經建投（大同市經濟建設投資有限責任公司）為例，隸屬大同市國資委，已有較大的規模，保障房、物業經營是其主要業務。目前集團合并報表后的總資產500多億，凈資產300多億，下屬4家全資子公司，主要業務是工程建設、物業管理公司等。據大同市經建投的一位高管介紹，他們的主要問題在于決策機制，“一項工作要形成統一的決策，需要的時間較長”。不過，地方投融資平臺最大的難題仍是還債。比如，太原龍投（太原市龍城發展投資有限公司）就表示，一方面，政府的基礎設施建設投資規劃使得建設融資需求不減；另一方面則是還債期逼近，平臺的“投資發展表”與“資產負債表”，如何更好“并表”是最大的問題。太原龍投原本主營房地產，2010年改組，公司直屬市政府管理，注冊資本金11億元，總資產800億元，負債356億，凈資產277億，資產負債率56%，是AA+的信用評級。其中，三個子公司主營市政基礎設施建設（道路，污水處理等）、保障房建設（含棚戶區改造）、土地開發及資產經營（物業資產）等業務。據太原龍投融資部人士介紹，除了沒有上市，資本市場的其他融資內容基本都嘗試過，發過一次20億元規模的企業債，有中票、股權融資等。自公司組建以來，共融資300多億元，僅2013年就融資超過100億元。矛盾的心態仍在發展中產生。太原龍投融資部人士說，近期國開行大力度支持保障房建設，在省里設立了一個平臺，約有300億元的授信額度“如果承接，意味公司又回到傳統平臺，與轉型的初衷相悖；如果放棄，則又面臨著資金壓力，2014年是還債高峰期。”
    轉型路徑需量體裁衣
    21世紀宏觀研究院認為，縣級投融資平臺將是本輪政府融資平臺轉型中的重點。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》已經要求明確舉債主體。經國務院批準的省、自治區、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區、直轄市政府代為舉借。相對東部地區，中西部地區很多地方政府沒有充分認識和汲取到市場經濟的力量，加上財力有限，導致投融資平臺的發展一直處于初級階段，未能對城市的基礎設施建設起到支撐和杠杠的作用。因此，21世紀宏觀研究院建議，欠發達地區城投公司必須告別傳統的發展愿景，回歸到市場經濟，才是各地政府及融資平臺公司轉型發展的根本。對縣級平臺而言，要進行資源整合，將政府資源、資本通過市場化模式，以“產業合營、區域合作”的思想，以實實在在的產業為基礎，從政府性的投融資主體、投融資平臺向市場化的產業發展運營平臺轉變。這也為專業機構帶來好消息，可以為這類平臺轉型做強提供智力支持。而對類似大同市經建投的平臺（已初步完成區域內資源整合、資產總量達到一定水平），應當重構，做能跳舞的大象。這就要堅持“政企分開、管理分類”的思路，通過機制創新、管理提升來實現價值創造、回報社會的良性發展機制，下一階段，其轉型的重點工作應當是管理架構和產業架構的重組，以提升企業的管理和運作效率，更好適應企業內外部的發展環境。對于太原龍投類型的平臺，則要即刻著手準備所有制協同，以適應目前和未來的變化。
    21世紀宏觀研究院建議，這一類型的平臺應當遵循“債務分解、資本分享”的基本思想，以PPP及混合所有制等創新方式推進開放合作，促成不同所有制之間的協同；同時，構建以資本投資為核心的金融板塊，轉型向資本投資型公司發展。此外，即使是較有規模、較為成熟的地方融資平臺，對如何轉型也尚缺乏一個清晰的方法論。21世紀宏觀研究院就此建議，可從財政制度上嘗試創新，這包括，建立全口徑財政預算制度，真正實現預算的剛性約束，建立起預算支出的績效考核指標體系，以及建立真正意義上的政府資產負債表。只有建立資產負債表，才可清晰知曉“家底”，這樣才能在轉型中“以漸退式”思路將平臺公司退出來。